国家公园体制创新探索系列研究（四）|国家公园体制试点方案深度解读

一、国家公园体制试点方案提出的意义

（一）是“十三五”时期促进结构调整的开创性命题

当前，我国正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重要改革任务，也是“十三五”时期的开创性研究命题。作为一种新的尝试，国家公园体制试点建设涉及多方利益的协调和多元结构的调整，将在管理体制、法规政策、发展模式等方面进行开创性探索，对于国家发展动能的“破旧”和“立新”具有重要意义。

（二）是新常态下推进生态文明建设的里程碑式探索

在2015年的中央经济工作会议上，习近平主席强调，“适应、把握、引领新常态，是未来五年经济发展的大逻辑”。生态文明建设正是新常态背景下国家的重要决策部署，是全面建成小康社会、实现民族复兴“中国梦”的时代抉择。作为加快推进生态文明制度建设的重要内容，国家公园试点建设是在“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念指引下进行的探索性实践，对于践行国家生态文明理念和要求，探索创新型管理模式和经验，推进自然生态和文化遗产的科学保护和合理利用具有重要意义。

（三）是立足旅游业改革创新发展路径的重要举措

加快旅游业改革发展是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求。2014年的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确提出，“稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用。”试点方案的提出，进一步从顶层设计角度明确了试点规划的任务、目标、要点和方向，为国家公园体制探索建立了框架，奠定了基础。

二、国家公园体制试点方案内涵解读

在综合国家公园相关研究和行业发展趋势探讨的基础上，绿维创景对国家公园体制建设的关键要点和规划路径进行解析。以国家公园的“公共”属性为立足点，提出 “一个前提”“四大统筹”“双轮驱动”“多方参与”的内涵体系。

“公共”属性和公益性特征是国家公园建立和发展的核心本质，也是管理和经营的根本使命和要求。1972年，美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，其基本思想是“不以盈利为目的，而应让人民得益、供人民享受”。世界自然保护联盟（IUCN）也强调“兼顾保护与利用，全面体现公益性”等基本要求。

因此，必须以生态保护为前提，切实保护国家公园的资源和价值；必须全面统筹地理环境、景区体系、体制机制、规范规划等，解决制约发展的掣肘难题；必须推动开放创新和合作交流，进一步促进制度和体系的完善；同时，必须鼓励社区参与，建立利益相关者的协调机制。从而实现国家公园的可持续发展和资源的永续利用。

（一）一个前提

始终以生态保护为前提。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，树立自然价值和自然资本的理念，树立发展和保护相统一的理念。《方案》提出“要将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位”“要最大限度服务和服从于保护”的根本原则，强调了“落实生态保护红线”和“科学编制规划”等基本要求，同时提及资源权属、容量监测、用地控制、管理监督等相关内容。

1、 确定资源权属

资源权属的认定是国家对资源价值评估和资产产权改革的创新举措，是对自然资源资产的公有性质的进一步强调。《方案》提出“要建立统一的确权登记系统”，并分别对全民所有资源、集体所有资源的管理改革措施进行了说明，对各项权责的进一步分割提供了基础。

2、 测算环境容量

《方案》中明确提出了“确定游客承载数量，建立门票预约制度”的要求。绿维创景认为，环境容量的测算是生态保护的实操举措，是规划和管理的重要依据。应该结合智慧景区信息网络的建立，严格落实国家环境影响评价、承载力指标体系、最佳容量控制等要求，合理进行游客容量测算和游客流量动态监测，建立预约准入、预定分流、游线引导等体系，从而保障生态质量和旅游质量。

3、用地严格控制

国家公园的规划将更为重视用地的严格划分和功能管控。《方案》明确提出，“要严格按照主体功能定位和保护目标，合理划定功能区。”同时对于旅游和生产经营活动的开展、项目的布局有了严格的说明。绿维创景认为，未来国家公园的用地规划应警惕增量规划，逐步实现从粗放型向集约型、从外延型向内涵型的转变。

4、生态监督管理

生态资源和环境的保护离不开监督和管理。《方案》提到“要强化规划管控和监督执行，严格用途管制”“加强游客教育”等。绿维创景认为，应利用卫星遥感、地图分层叠加等技术手段，健全覆盖区域资源环境要素的统计和监测体系。在底线思维的指引下，强化资源管控、风险评估、灾害预警、应急防治等措施。同时建立健全执法监督、行政问责等制度，为生态保护提供有力保障。

（二）四大统筹

1、统筹地理区域——解决边界问题

国家公园是个区域尺度的概念，要求至少在十到二十平方公里以上。多由多个相邻或相近的景区连片组合而成，并跨越多个行政区域。例如，列入试点的长白山、神农架、武夷山等都需要综合考量地理环境和行政建制因素。因此，国家公园试点的建设“应对交叉重叠和碎片化区域进行归并整合，形成边界四至清晰的统一区域”。应与各级城市、区县统筹协调， 确定好管辖权属与职能，“探索跨行政区管理的有效途径”。

2、统筹经营体系——解决牌子问题

目前，我国的自然和遗产保护地类型多样（如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等），且保护地交叉重叠、多头管理，存在自然生态被人为切割、碎片化严重等问题。国家公园试点建设是超越原有景区体系统筹整合的结果，将为解决牌子问题提供新的尝试和探索。

3、统筹体制机制——解决管理问题

建立国家公园体制，实际上提出了“国家公园治理”的命题。重要任务之一就是破解我国自然和遗产保护地多头体制、管理分割、协调无力、合作低效的难题，探索公共资源统一高效管理模式的新途径。《方案》要求，“试点省份要对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一有效的保护和管理”“实现‘一个保护地一个牌子、一个管理机构’，由省级政府垂直管理”。

4、统筹规范规划——解决规程问题

国家公园体制试点建设将促进法律法规和规划机制的统筹确立。一方面，国家公园试点建设的现状、问题、难点、步骤、保障措施等探索，将为“一园一法”模式提供试验基础，为未来统一规范的国家公园法律规范体系的建立提供研讨素材，为管理权责和政策的制定提供依据；另一方面，试点规划将在统筹各行政区国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、旅游总体规划等的基础之上进行，最终形成相互衔接、分级管理的规划体系，解决多方规划重叠冲突、地方规划朝令夕改的问题。

（三）双轮驱动

1、创新驱动战略

实施创新驱动发展战略，形成以创新为主要引领和支撑的发展模式，实现国家公园在经营制度、投资渠道、智慧管理等方面的创新和突破。

经营制度创新：《方案》提出，“试点管理机构要积极探索管理权和经营权分离，经营项目要实施特许经营”“实行收支两条线管理”“各项支出由省级财政统筹安排”等。研究表明，国外国家公园大多实行特许经营，即公园的餐饮、住宿、各种类型的露营设施等旅游服务向社会公开招标，由管理处实行委托经营和特许经营。我国应在借鉴国外经营经验的基础上积极探索，形成适应本土国情的创新型经营制度。

投资渠道创新：国家公园不仅要实现有序经营，而且要切实保护自然和历史资源，为民众提供观光、度假、教育等价值。因此，资金收入仅仅依靠政府补助是远远不够的。《方案》提出，“要建立多渠道、多形式的资金投入机制，吸引民间团体、企业、个人等社会资金支持”。绿维创景在综合分析国家投融资机制的基础上，创新性地提出“PPP+L”模式，是对“PPP”模式的升级探索。即在强调政府、私企两大参与主体合作共享的基础上，整合融入民众主体投资、参与、受益的利益诉求，形成集合融资、统筹、管理、运营的综合性投资参与模式。

智慧管理创新：在“互联网+旅游”的行业背景下，国家公园也将更为注重移动互联、大数据应用和信息平台建设，从而提升智慧管理的精细化、体验化和智能化。绿维创景认为，国家公园的互联网建设势在必行，主要可从旅游大数据搜索及挖掘、在线旅游服务平台建设、旅游产品体验升级、智慧营销方案建立等方面进行建设。

2、合作驱动战略

实施合作驱动发展战略，以全球视野加快推进国家公园体制建设。加强国际国内在相关领域的对话交流和战略合作，促进先进管理模式和经验的共享。

国际组织/机构合作：2015年6月，国家发展改革委已和美国保尔森基金会签署了《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，拉开了国家公园国际合作的序幕。10月23日，国家公园体制建设国际研讨会的成功举办将进一步促进各项任务的具体落实。未来还应与更多国际组织、国际公约、行业协会、科研院所等开展进一步合作与交流。

国际经验研究与借鉴：截至2014年7月，全世界符合世界自然保护联盟标准的国家公园已有5220处。著名国家公园在生态保护、管理体制、经营策略等方面的经验将为我国国家公园的试点探索提供宝贵借鉴。目前，绿维创景已对国家著名国家公园案例进行了广泛研究，包括：克鲁格国家公园、班夫国家公园、内罗毕国家公园、桑盖国家公园等，并建立了案例库，为理论研究和实践探索提供了重要支持。

国内民间机构与智库合作：国内的一些咨询智库、科研院所、民间机构为国家公园的科学研究、宣传教育和人才培养提供了有力支撑。可以在试点调研、规划、管理等方面开展多方位的研讨和交流，共同为国家公园模式创新和制度建设贡献智慧与力量。

（四）多方参与

国家公园的建设发展离不开各参与主体的协调管理。应该充分调动各级政府、民间组织、国内外机构、开发商、社区、志愿者在内的社会各界参与国家公园保护、管理的积极性。《方案》高度重视社区发展，提出“妥善处理试点区域当地居民生产生活的关系”“建立合理的补偿机制”“积极吸收社区居民参与，接受社会监督”等内容。绿维创景认为，探索社区参与路径和模式具有重要意义。应建立社区协调发展机制，鼓励居民参与国家公园的规划、经营、管理和监督等共建过程。此外，探索建立志愿人员制度，形成高效的参与合作机制。

注：本文内容为绿维创景根据网络资源整合而成。

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