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国家公园体制创新探索系列研究(一)|全民利益优先,保护优先的国家公园建设提上议程

绿维创景2015-10-23

国家公园的概念来源于美国,是指国家为保护一个或多个典型生态系统的完整性,为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。通过建立国家公园制度,能够在最大程度上强化自然资源的保护和合理利用。近几年来,国家极度重视我国的生态文明建设,全民利益优先、保护优先的国家公园制度建设也被提上日程,政府多次发文,提出要逐步建立国家公园体制,并建立起了多个国家公园试点区域。

党的十八大正式将“生态文明建设”纳入国家 “五位一体”的总体布局,党的十八届三中全会提出了建立“国家公园”体制这一生态文明制度建设的重要改革举措,2015年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》也明确提出“建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”,表达了政府对于国家公园体制建设的高度重视。

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一、 国家公园概念解析

1、国家公园体系

1994年,世界自然保护联盟(IUCN),确立了保护地系统的六种类型(Ⅰ类(严格的自然保护区)、Ⅱ类(国家公园)、Ⅲ(自然纪念保护地)、Ⅳ(栖息地/植物种类管理区)、Ⅴ(陆地景观和海洋景观保护区)、Ⅵ(受到管理的资源保护区))。国家公园属于自然保护区体系中的一个类型。

国家公园具有三方面的共性特点,即是价值较高的保护区域(包括水域);需要兼顾保护与利用,要为公众提供多种服务,全面体现公益性,不能全域封闭管理;中央政府对其保护与利用要承担重要责任

2、国家公园管理要求

国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区,对该类陆地和/或海洋自然区有以下要求:现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护;禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动;为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。

3、国家公园的本质属性

国家公园的本质在于其“公共”属性。一是产权“公有”基础上民众共享的“公益”,二是强调通过高级别的管理机构来保障国家公园的公共服务职能。

4、国外国家公园形态体系借鉴

(1)美国

国家公园指的是面积较大的自然地区,也包括历史遗迹,现有54个。禁止狩猎、采矿和其他资源耗费型活动。国家公园体系是指由美国内政部国家公园管理局管理的陆地和水域。占地面积约33.74万平方公里,占美国国土面积的3.64%。分为20多个类型,包括国家公园、国家历史公园、国家休闲游乐区、国家史迹地、国家纪念地、国家纪念碑、国家战场、国家战争公园、国家战场遗址、国家军事公园、国家海岸、国家湖岸、国家河流、国家公园路、国家风景小径、国家风景河流及航道、国家保护地、国家保留地等。

(2)日本

国家公园体系是按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、游客使用的重要性等指标,被分为特殊保护区、海洋公园区、特别区和普通区四种类型。

5、国家公园管理机构体系

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二、国内现状及探索

1、我国现有的自然和遗产保护地体系

按照世界自然保护联盟的定义,国家公园是自然保护体系的一部分。我国现有的自然和遗产保护体系可大致划分为9个类型:自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。

目前,我国共有各种类型数千个保护地,总面积约占我国陆地国土面积的18%,高于世界平均水平。但因法律、政策和管理等不足,未能充分发挥其在保护生物多样性、重要生态保护系统和珍贵文化自然遗产资源等方面的作用。

2、我国体制现状存在的问题

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3、我国对于国家公园的试点探索

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“建立国家公园体制”的重点在于体制,即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用,统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看,先期进行的这些试点在体制建设上难言成功。因此,无论国家公园还是国家公园体制,在中国大陆仍然处于事实空缺状态。

4、国家公园体制试点方案提出历程

2013年底,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中正式提出建立国家公园体制;

2014年底,国务院正式批复了《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《方案》);

2015年1月,十三个中央部委局办联合签发了《建立国家公园体制试点方案》;

2015年3月,国家发展改革委办公厅连续发布了《国家公园2015工作要点与实施方案大纲》《关于印发建立国家公园体制试点2015年工作要点的通知》《关于印发国家公园体制试点区试点实施方案大纲的通知》,标志着酝酿已久的国家公园体制改革终于正式启动;

2015年6月,国家发展改革委和美国保尔森基金会举行《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》签署仪式。双方将在国家公园试点技术指南、美国等国家的国家公园案例研究、试点地区国家公园管理体制和政策实证研究、国家公园与保护地体系研究以及机构能力建设等方面开展具体合作。

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国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》

 注:本文内容为绿维创景根据网络资源,结合原创观点整合而成,图片来源网络。

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