新形势下如何编制地方旅游“十三五”规划

“十三五”规划是新政府执政后的第一个五年规划，也是我国经济发展步入新常态后的第一个五年规划，对中国未来的发展意义重大。与十二五相比，十三五时期正是我国经济转型改革的深化年，面临的经济形势异常复杂，任务异常艰巨，因此“十三五”规划的制定也必将被赋予众望。

对于旅游业来说，也不例外。近几年，大到产业地位、市场作用，小到旅游要素、发展模式，旅游产业均发生了翻天覆地的变化。在国家一系列产业政策的支持以及市场需求的推动下，旅游已突破单一产业的限制，与新型城镇化、区域发展、生态建设、乡村扶贫等紧密结合，成为拉动我国经济发展的重要动力，战略引擎作用逐渐凸显。在我国经济发展步入新常态的背景下，经济战略转型、产业结构优化升级、发展方式转变等的逐步推进，需要新的经济增长点。旅游产业作为现代服务业的重要组成部分，正在成为经济发展新常态下的新增长点，是稳增长的重要引擎、是调结构的重要突破口、是惠民生的重要抓手。面临着这一重要的历史使命，旅游“十三五”规划的编制与以往相比，必将会站在新的高度，呈现出不同的特征。在把握我国战略顶层设计（详见：《跨界的时代趋势：中国战略的六大顶层设计》）、旅游发展未来趋势的基础上，我们需要认清旅游“十三五”规划的特征、理清旅游“十三五”规划的新思路，构建旅游“十三五”规划编制的技术路线，从而为未来5年旅游的发展提供一个有依据的、可操作的、可实施的发展路径与目标。

一、认清旅游“十三五”规划的性质

我国是从1953年开始以五年一个时间段来做国家的中短期规划的，第一个“五年计划”，简称为“一五”，然后以此类推。“十三五”规划的全称是“中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”，起止时间是2016—2020年。于此相适应，各产业会编制自己的五年规划，旅游业也不例外。2016-2020年是旅游业“十三五”规划的实施起止时间，而2015年将是主要的规划编制期。旅游“十三五”规划具有如下的性质特点。

（一）旅游“十三五”规划是短期规划

不同于地方旅游业中长期规划——《旅游发展规划》（规划期10-20年），《旅游“十三”五规划》着眼于就最近五年内旅游产业发展的近期目标做出具体部署，是跨越5年的短期规划，具有极强的现实指导性。由于规划期与任务的不同，《旅游“十三五”规划》和《旅游发展规划》具有各自鲜明的特色。

（二）旅游“十三五”规划强调落地性

《旅游发展规划》需要对地区未来规划时期旅游业发展蓝图进行描绘，规划指导思想、规划目标、规划具体方案的确定必须高瞻远瞩，具有超前性与预见性。而旅游“十三五”规划的目标着眼于五年，除具有一定的超前性和较好的预见性外，格外强调规划的落地性、可操作性，只有这样才能保证五年规划的顺利实施，如期完成规划目标。李克强在研究部署“十三五”国民经济和社会发展规划编制启动工作会上特别指出，“规划不是要挂在墙上，而是要落到地上。要加强重大问题调查研究，做到实事求是，尽力而为、量力而行，使规划经得起时间的检验。”旅游“十三五”规划的编制也应立足区域实际发展，避免好高骛远，做可以指导政府开发运营旅游产业的切实可行的规划。

（三）旅游“十三五规划”要格外注重规划的衔接性

旅游产业是关联性非常强的产业，作为旅游“十三五”规划，其规划的编制应非常注重与其他产业规划的衔接性，这样才能保证旅游规划能顺利实施。在产业内部，应与旅游“十二五”规划及十二五期间的旅游发展情况、地方旅游发展规划密切衔接，在旅游产业目前的发展基础上，结合中长期发展目标，制定出近五年的规划；在产业外部，应与地方国民经济十三五规划、国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、交通十三五规划等相协调，保证旅游项目开发过程中得到政策、土地、交通等各方的要素支持。

二、理顺新形势下旅游十三五规划编制的新思路

习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议时指出，“我正在集中思考‘十三五’规划。从时间上说‘十三五’规划，是实现全面小康的规划，是实现第一个百年目标的规划。” “十三五”将是党的十八大以后第一个完整的5年规划实施期，对中国未来中长期的发展意义非凡。同时，中国目前正处在经济、社会、国民生活方式和思维意识大变革时期，这决定了旅游“十三五”规划必须适应新的发展形势，以新的视角和新的思路来进行规划编制。

（一）经济新常态背景下对旅游业进行准确产业定位

在经济新常态的背景下，旅游业新价值时代到来，旅游产业地位进一步凸显，旅游正在成为新常态下影响中国整体发展的重大领域，我院林峰院长提出，应该将旅游发展提升到国家战略的高度进行规划与推进，并明确指出旅游需要顶层设计。这一大背景决定了旅游业地位的进一步提升，旅游十三五规划应该充分认识到这一点，对旅游业在整个产业体系中的地位重新进行准确的定位，以指导旅游产业的发展，并能带动其他相关产业的发展，促进一个区域的产业转型升级。

（二）“互联网+”时代做好互联网+旅游的文章

2015年3月5日上午十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划。“互联网+”实际上是创新2.0下的互联网与传统行业融合发展新形态、新业态，是知识社会创新2.0推动下的互联网形态演进及其催生的经济社会发展新形态。这让我们看到了旅游行业未来发展的一条新路，即互联网与传统旅游行业融合创新，协同增效，共同创造新的价值。以旅行社行业为例，中青旅正式发布了“遨游网+”战略计划，率先提出了新的旅游行业o2o发展思路，其他各大旅游社也纷纷在“互联网+”框架内做文章。传统旅行社加入电商大战、发力移动端，而OTA们也纷纷选择平台化战略，依靠传统旅行社的服务和产品以期达到共赢的目的。线上与线下的融合日益深入。未来，旅游圈内的“互联网+”会进一步向多元化、多维度方向进行，最终将构建出一个全新的旅游生态系统。旅游“十三五”规划应适应这一形式，做好“互联网+旅游”的文章，在旅游产品开发、旅游服务配套、旅游营销与推广、旅游产品销售等方面制定相应的“互联网+”战略措施。

（三）“多规合一”理念下深度衔接相关规划

2014年3月16日，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布（以下简称《规划》）。《规划》指出，要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。由于各种因素的限制，目前“多规合一”仍然在探索阶段，并未形成成熟、可借鉴的模式。旅游产业关联度大、产业链长、带动力强，旅游规划本身就与土地利用规划、城市规划及社会经济规划具有密切的联系，旅游规划应该成为“多规合一”重要的板块与环节，即使目前还没有条件形成以旅游为龙头的“多规合一”，但在目前“多规合一”的理念导向下，旅游“十三五”规划应深度衔接相关规划，与国民经济规划、土地利用规划、城市规划、道路交通规划、文物保护规划、环境保护规划以及其他产业“十三五”规划有效协调，使旅游“十三五”规划能得到各方支持，切实落地实施。

（四）全民关注生态环境下切实促进生态文明建设

近年来，生态环境事件频发，人们环境意识逐渐加强，政府也比以往任何时候都更关注环境保护，并相应出台了一系列的生态保护措施和纲领性文件。国家领导人多次提到雾霾等环境问题治理；2015年3月，环保部重启绿色GDP研究；2015年4月2日，国务院正式出台备受瞩目的《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）。一系列政策和措施从各个方面加强生态环境保护，必将对我国推进整个生态文明建设和美丽中国建设，乃至经济社会发展方式和生活方式的转变产生重要而深远的影响，意义重大。旅游产业作为无污染的生态环保产业，将成为贯彻“水十条”、调整区域产业结构的重要方向。在旅游“十三五”规划编制中，应更进一步发挥旅游产业的生态优势，开发生态旅游产品，同时更严格保护生态环境，避免一切破坏环境的旅游开发运营，做实旅游环境保护规划，使其具体化、规则化和可操作化，切实促进生态文明和美丽中国建设。

（五）“一带一路”战略下提升旅游整体竞争力

2013年9月和10月，国家主席习近平出访中亚和南亚时，提出与周边国家共建新丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的倡议，也就是“一带一路”的战略倡议。经过将近两年的酝酿和发展，“一带一路”进入了规划蓝图和实质发展的阶段。在未来相当长的时间里，“一带一路”将作为中国走出去的最重要的全球化战略，对旅游业也将产生深远的影响。2015年，国家旅游局以举办“丝绸之路旅游”主题年为契机，集中推广“丝绸之路”沿线悠久的历史、灿烂的文化和丰富的旅游资源，形成密集强大的宣传攻势，强化聚合效应，进一步激发国际旅游业界和入境游市场对“丝绸之路旅游”的向往和热情，让世界更好地了解“美丽中国”。“一带一路”战略几乎涉及所有省份，是各地优质旅游产品走向国际市场的有效路径，被视为中国旅游业发展的新引擎。地方旅游“十三五”规划的编制应紧跟“一带一路”战略，借战略之东风，加强旅游基础和服务设施建设；对接国内和国际市场，进一步提升旅游产品结构；积极融入“大丝路”旅游线路，进行区域合作……；从多个层面提升旅游的整体竞争力。

（六）高速发展的新时代把握未来5-10年发展趋势

我们处在一个高速发展的时代。高铁路网的快速建设、信息化高速发展带来交通区位、经济发展方式、意识形态的深刻变革，社会发展日新月异。尽管旅游“十三五”规划是五年短期规划，但身处这样变化的时代，必须把握好未来中长期发展趋势，才能对近期目标做出更合理的安排。所以，旅游“十三五”规划，应着手于近五年进行部署，但更应着眼于未来，把握未来5-10年发展趋势。

三、旅游“十三五”规划编制技术路线

旅游“十三五”规划的编制，主要从背景分析、目标与战略定位、实现路径与抓手、五年行动计划四个方面着手进行。

背景分析包括对中国经济发展大背景及五年发展趋势分析、旅游产业本身发展趋势判断、规划区域经济社会基础及旅游业的产业地位分析、规划区域“十二五”期间旅游发展状况以及出现的问题分析、旅游与相关规划协调分析。

目标与战略定位主要是在全面背景分析的基础上，着眼于5-10年的中长期发展，着手于5年的近期发展，确立旅游产业在区域经济中的地位、旅游总体定位及发展战略、五年近期目标体系构建。

实现路径与抓手是在目标与定位确定的基础上，对于旅游空间布局和功能分区、重点项目建设、旅游基础设施及服务设施配套体系建设、泛旅游产业体系建设、旅游引导的城乡一体化建设等进行规划。

五年行动计划，是在实现路径和抓手明确的前提下，对接政府落地实施的要求，全面部署五年旅游开发建设及运营管理方方面面的事务，制定可操作性强的五年计划，指导“十三五”期间逐年实施，最终完成“十三五”旅游发展目标。

四、绿维创景编制旅游“十三五”规划的优势

旅游“十三五”规划的编制需要宏观理念的指导。绿维创景经过10年的实践积累，构建了具有高度的、完善的、可指导旅游发展的理念体系——九大文旅综合开发理念及八大旅游开发运营模式。绿维创景始终站在行业发展的前沿，洞悉行业发展趋势，以游憩方式创新策划为基础、以文化挖掘及体验为突破点、以旅游产品设计为核心、以商业模式落地为关键，综合运用旅游引导的区域综合开发模式、旅游引导的新型城镇化模式、泛旅游产业整合与产业集群化模式、泛旅游产业业态规划模式等理念，为客户提供运作建设方案、操作计划与运营服务，指导旅游产业的大发展。

绿维创景还拥有强大的专家团队的支持，汇聚了旅游管理、城市规划、建筑景观、人文社科、经济金融等多个专业的300余名人才，这里既有具有政府旅游运营及旅游规划经验的专家，也有从策划规划到设计落地具有高效执行力的专业团队。

在理念与团队的双重支撑下，绿维创景在走过的10年中，成功地为多个区县市编制了旅游“十一五”规划、旅游“十二五”规划、旅游发展规划、产业专项规划等。在十三五规划的开局之年，绿维创景也在深度发力，积极的参与到这一对未来旅游发展具有重要历史意义的事件中。我们期望与政府通力合作，在未来五年内，实现旅游产业地位与价值的“双升”。