北京市旅游小镇评定标准的制定思路解析

2014年中共中央、国务院正式发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，规划提出了我国实施新型城镇化战略的六项原则：以人为本、公平共享，四化同步、统筹城乡，优化布局、集约高效，生态文明、绿色低碳，文化传承、彰显特色，市场主导、政府引导；规划把坚持“生态文明”和“文化传承”作为新型城镇化建设的重要原则，充分显示了我国现阶段社会发展理念的重大转变，同时也更加有利于新型城镇的“旅游化”发展。旅游小镇作为促进产业提升、加速产业融合、实现扶贫扶农、推动新型城镇化发展的重要途径之一而成为新的发展趋势。在“2014年世界旅游旅行大会”上，国家旅游局原局长邵琪伟提出要加快推动旅游小城镇的建设和发展。北京市旅游发展委员会为顺应旅游产业发展大趋势，响应国家旅游局号召，尽快推动旅游小镇的建设，特编订《北京市旅游小镇评定标准》，以服务于后续旅游小镇的创建和提升管理工作。

受北京市旅游管理委员会委托，绿维创景于2014年8月开始编制《北京市旅游小镇评定标准》。本文对这一项目的思路做了回顾，也希望能够为其他区域的旅游小镇标准制定提供经验借鉴。

一、借鉴：国内相关评定工作的梳理与借鉴

绿维创景在编订《北京市旅游小镇评定指标》之前，从“国家特色旅游小镇的评定”（如中国历史文化名镇<村>评定工作梳理、全国特色景观旅游名镇<村>评定工作梳理等）、“国内其他省市特色旅游小镇的评定”（如海南省特色旅游风情小镇标准、山东省旅游强乡镇等）、“组织认证类小镇的评定” （如中国高尔夫产业名镇、中国最具影响力名镇等）三大方面，对其评定工作的工作方法、工作流程、评定标准等进行了梳理。同时，融合了与旅游密切相关的其他评定体系（如中国优秀旅游城市评定、旅游度假区等级评定、旅游景区质量等级划分与评定、城市旅游集散中心等级划分与评定等）的评定工作经验，为北京市旅游小镇评定工作及其评定标准的编订提供借鉴基础。

（一）旅游小镇概念借鉴

旅游小镇概念界定：在对旅游小镇/旅游名镇的概念界定中，有两种观点：一是将其等同于行政建制镇（村），例如山东省、陕西省、湖北省；二是将其作为概念镇，包括行政建制的镇，更包括镇景合一的景区、或者发展旅游的农（林）场、旅游综合体等，如黑龙江省、海南省。

（二）评定指标关注点借鉴

第一，随着行政管理水平的不断提升，近年间出台的指标较之以前指标项目划分更细致，关注点除评价的特色对象外，更注重综合效益及人文关怀；

第二，旅游小镇/旅游名镇评定指标普遍关注点为：特定评价体系的特色资源、相关保护措施、安全措施、经济效益及发展现状、相关专项规划、科学管理体系等。本案在编制北京市旅游小镇评价指标体系时可充分借鉴其它指标体系的关注点。

北京市旅游小镇的评定标准应是兼顾宏观与微观的标准体系，既要评价产业经济、带动效应、管理保障等宏观层面指标，也要兼顾旅游产品、社区参与、基础设施、配套服务、环境与保护等微观层面指标。

（三）评定工作经验借鉴

1、申报流程

通过梳理，我们发现多数评定工作的申报流程一般为：申报主体自查后根据申报标准准备申报材料，本地相关主管部门（省级或市级）对申报单位的申报材料进行审查、筛选，符合条件者提交至上一级（国家级或省级）相关管理部门，并由其（国家级或省级）组织专家根据指标审核申报材料，审核通过的上报相关管理部门（国家级或省级），由其（国家级或省级）组织实地考察或现场抽查等。在评定过程中，会对创建工作进行不定期暗访，及收集游客及居民满意度评价。通过的申报单位将进行社会公示。

2、判定方法

多使用打分计分法进行结果判定，分为达标判定和等级判定两种。达标判定即达到一定分数，即可获得相应资格；等级判定则是根据考核评分，划定2-3个等级，分别授予不同的称号。

3、申报材料

主要有相关的申报表，申请报告（基本情况介绍），相关规划，介绍的照片、多媒体、电子幻灯片等。

（四）后续管理及政策集成借鉴

第一，由主管部门对获得相应资格的旅游小镇进行监督，对审查中发现的组织实施不力、管理不到位的限期改进，对经整改仍不能达到要求的予以摘牌免去称号。

第二，积极与其他管理部门合作，集众之力，以形成涵盖财政、税收、土地、社会保证、营销、运营、人才支持等多角度的政策支持体系。建立旅游小镇专项基金，对旅游小镇创建的相关建设项目优先给予资金支持。建立管理小组，确保政策落实。

二、明晰：北京市旅游小镇概念界定

在国内相关评定工作梳理与借鉴之后，我们对国内外关于旅游小镇的研究现状进行了整理，并对旅游小镇概念进行了初步解析，即：本案所提出的旅游小镇概念，突破了传统的建制村镇概念，是中国就地城镇化建设背景下的广义小镇概念，涵盖了从规模百千亩的村落到几十上百平方公里的小城镇，强调的是以休闲核心为增长极的各个发展阶段。结合北京市旅游小镇发展条件，我们将旅游小镇划分为：旅游各要素齐全的旅游综合体；依托于著名景区的大型服务综合体；具有统一品牌的特色乡村集合体（单个村庄不能申报）；旅游发展到一定水平的建制镇或建制镇的一部分。

三、研究：北京市旅游小镇发展现状及发展趋势

（一）北京旅游小镇发展现状

通过对北京市目前的旅游小镇发展情况的整理与分析，我们发现北京市旅游小镇发展存在一定的问题。如“只见城市，不见小镇”——北京市作为国际化大都市、全国的文化中心、拥有八百多年建都史的历史文化名城、入境旅游的主要目的地之一，城市发展水平极高，但目前尚未有在国内知名的旅游小镇，这与其城市的文化地位、旅游市场定位、旅游资源价值等极不对称；“有小镇之名，无小镇之实”——目前北京市开发的“小镇”项目，其实质部分为地产开发项目，部分为乡村旅游，不具备旅游小镇的核心特征。目前开发的古镇，休闲业态不足，游憩设计存在问题，与本案提出的“旅游小镇”还存在一定的差距；“自行发展，缺乏引导”——整个北京市缺乏旅游小镇发展的专项规划及专项政策引导，各镇自行发展；各旅游发展相对较好的镇域也未有明确的引导旅游小镇建设的专项举措。

（二）北京旅游小镇发展趋势

目前北京市现有的符合旅游小镇雏形的区域多以“大型景区周边的镇域”或“旅游村落”为主。其中大型景区周边的镇域，旅游产业较为发达、多以旅游服务为主，自身游览或休闲功能相对较弱；旅游村落区域的文化特征和生活方式相对明显和突出，但旅游服务品质相对较低。以休闲经济为导向，通过泛旅游产业整合，带动新型城镇化发展的旅游小镇尚未在北京真正形成，旅游产业的真正价值尚未凸显。未来，随着旅游产业的升级，旅游产品的更新，北京市将会进一步形成经济带动效应更加明显的休闲聚集型旅游小镇及产业整合能力更强、更有助于推动新型城镇化发展的产业聚集型旅游小镇。

（三）价值延伸

探索北京市旅游小镇的发展阶段与发展历程，对全国旅游小镇的发展具有重要的价值。首先北京市作为全国的经济、文化中心，其旅游产业的发展情况往往在一定程度上映射了整个中国的旅游产业发展情况，对北京市旅游小镇发展路径的探索，有助于面向全国探索具有政策引导的中国旅游小镇的发展路径；明晰北京市旅游小镇的发展阶段与发展历程，有利于对旅游小镇的各个发展阶段分别进行更具针对性的发展指导及政策支持，引导旅游小镇向更加成熟的方向发展，促使旅游小镇核心价值的最大化。

依据旅游产业的发展演变及所对应旅游产品的升级换代规律，通过国内现有的各类旅游小镇的分析，可得出国内旅游小镇的发展阶段及趋势。国内各地的旅游小镇的普遍发展规律：国内最先产生的旅游小镇是以特色景观、良好生态环境为核心吸引力的观光聚集型小镇；随着观光旅游的发展，出现了依托大型景区，通过服务于大型景区大规模客群而形成的要素齐全的消费及服务聚集型小镇；近年来通过休闲产业的开发或某一产业的全面休闲化，形成的休闲聚集型小镇越来越多；未来旅游小镇的发展应向旅游产业带动性更加明显和广泛的产业综合聚集型小镇发展。四大类型小镇之间虽存在旅游产业的递进关系（观光——休闲——度假），但每个类型的小镇均属于旅游小镇的支撑，均可以打造成为区域内成功的旅游产品。

四、分类评价与指导

从旅游小镇概念出发，我们编订了含“城镇发展基础”、“旅游产业发展基础”、“旅游聚集结构”、“管理与保障”、“环境与保护”、“社区参与程度与社区带动效应”、“创新技术运用”七大项的指标体系。四大旅游小镇的区别主要是“旅游聚集结构”的差别。针对上述四大类型的旅游小镇，我们编订了不同旅游聚集结构的评分细则。即产品聚集型小镇——从“乡土民情”（民俗活动、民间工艺、民俗文化遗产、民俗传承、乡村生活、特色物产资源、整体乡土体验印象），“适游情况”进行评价；服务聚集型小镇——从“濒临景区的吸引力”，“内部旅游服务吸引力”，“适游情况”进行评价；休闲聚集型小镇——从“休闲项目”（特色街区及休闲商业、休闲游乐项目、夜间项目、特色节庆、特色化服务项目、整体特色性印象），“适游情况”进行评价。

本标准与国内其他相关评定标准相比，立足概念，并从旅游功能、城镇化体系构建、旅游产业发展的角度，兼顾了宏观与微观。同时在子项分数判定上，充分结合了北京市的实际情况。如，北京市的旅游小镇相较于外地来说整体的区位条件较为优越，因此“区位条件”、“交通条件”等子项的分值占比并不高；结合北京市作为国内城镇发展领先区域的现实状况，将本应作为“管理与保障”子项的“创新技术运用”单独列出，分值占比相对较大，以凸显鼓励旅游小镇发展的方向；旅游小镇作为新型城镇化的重要结构之一，为强调其对本地就业带动、经济拉动、社区建设的推动作用，将“管理与保障”中的 “社区参与程度与社区带动效应”子项，单独列项打分等。同时，采取标准打分与模糊评分相结合，增强了评价的实操性。另外，将游客满意度及社区居民满意度调查，一票否决因素也作为评价内容。同时也对评定方法、政策集成进行了梳理。

附表：北京市旅游小镇评定标准——总表