旅游小镇政策解析

对旅游小镇的研究可追溯到1982年“历史文化名城”的推出，之后国家和地方出台一系列政策鼓励旅游小镇的建设。绿维文旅通过总结浙江省、安徽省、江苏省三地的政策文件，发现各地对于旅游小镇的创建程序与特色小镇基本一致，行政区划方面大多强调非镇非区。在规划方面，安徽省和江苏省都强调旅游小镇规划先行；在旅游方面，浙江省要求旅游要素齐备，安徽省提出旅游主导的要求；在服务功能方面，浙江省要求服务要素齐备，江苏省强调完善服务功能；在运营管理方面，安徽省强调要坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”，江苏省指出要创新运行机制；除此之外还有对生态环境、文化、市场的要求等等。

一、旅游小镇与历史文化名城的渊源

中国旅游小镇的发展，可以说起源于历史上遗留下来的古城古镇。由于乡村的聚集、城市的延伸、交通的节点、商贸的汇聚，经过上百、上千年历史的积淀，一些历史文化悠久、风貌景观独特、风俗习惯与众不同的小镇，成为独特的文化旅游资源，吸引了国内外旅游爱好者前往观光、游览。这批小镇在发展之初，并没有旅游的概念，当游客被独特的风貌及文化底蕴吸引来后，带动了当地餐饮业、住宿业、休闲娱乐业及商贸业的聚集发展，实现了发展升级，构成了我国最早一批也是最重要的一批旅游小镇。因此，要进行旅游小镇政策的研究，可追溯到1982 年“历史文化名城”的推出。

国家历史文化名城是1982年根据北京大学侯仁之、建设部郑孝燮和故宫博物院单士元三位先生的提议而建立的一种文物保护机制。由中华人民共和国国务院确定并公布的国家历史文化名城均为保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者纪念意义且正在延续使用的城市。党和国家历来高度重视历史文化名城、名镇、名村的保护工作，《文物保护法》《城乡规划法》确立了历史文化名城、名镇、名村保护制度，并明确规定由国务院制定保护办法。

2005年10月1日，《历史文化名城保护规划规范》正式施行，确定了保护原则、措施、内容和重点。2008年7月1日，《历史文化名城名镇名村保护条例》正式施行，规范了历史文化名城、名镇、名村的申报与批准。如果国家历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号。

国务院于1982年、1986年和1994年先后公布了三批国家历史文化名城，共99座。从2001年起开始单独批复增补，至2016年12月永州列入为止，先后增补了33个，总数达到132个。其中2007年增补的海口市与第三批中的海口市琼山区有时合并算为一个，所以也可以说总计131个。其中，平遥古城与云南丽江古城、四川阆中古城、安徽歙县古城被列入1982年2月8日公布的第二批中国历史文化名城名录之中。丽江古城和平遥古城被联合国教科文组织列为世界文化遗产，而四川阆中古城旅游区、安徽歙县古城旅游区也被批准为国家5A级旅游景区。这四座古城因为其保存完好性，进行了旅游的开发，并且取得了良好的社会效益和经济效益，也成为后来旅游小镇发展的标杆。

二、旅游小镇政策推进进程

旅游小镇政策的推进可以分为两个层面：

（一）国家层面鼓励旅游小镇建设

2010年，住房城乡建设部和国家旅游局下发《关于开展全国特色景观旅游名镇（村）示范工作的通知》（建村〔2009〕3号），并先后于2010年、2011年、2015年公布三批示范名单，共计553个村镇。

2013年5月，在国务院贯彻落实《中华人民共和国旅游法》电视电话会议上，国务院副总理汪洋在讲话中指出，地方政府要深入挖掘和培育地方文化特色，完善道路、景区停车场、游客服务中心等旅游休闲基础设施，加快旅游小镇建设，提升旅游目的地发展水平。

2015年8月，国务院办公厅发布《进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，指出大力发展特色旅游城镇。推动新型城镇化建设与现代旅游产业发展有机结合。到2020年建设一批集观光、休闲、度假、养生、购物等功能于一体的全国特色旅游城镇和特色景观旅游名镇。

2016年4月，国家旅游局启动120亿旅游基建基金申报，重点支持休闲度假旅游、乡村旅游、文化旅游、研学旅行、旅游小城镇和新产品、旅游小镇开发运营指南新业态项目。

2016年7月，住建部、发改委和财政部三大部委联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，指出到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

2016年12月，国务院印发《“十三五”旅游业发展规划的通知》，通知指出实施“旅游+”战略，要推动“旅游+ 城镇化”发展，建设一批旅游风情小镇和特色景观名镇。

2016年12月，国家发展改革委和国家旅游局共同发布了《关于实施旅游休闲重大工程的通知》，通知指出推荐新兴旅游业态培育工程：引导建设自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、温泉旅游、滑雪旅游、体育旅游、森林旅游、海洋旅游、研学旅行、健康旅游、旅游小城镇、城镇特色旅游街区、旅游演艺、国际特色旅游目的地、环城游憩带等休闲度假产品配套设施建设项目。

2017年3月，交通运输部、国家旅游局、国家铁路局、中国民航局、中国铁路总公司、国家开发银行六部门联合印发了《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》，推动通用机场建设，建设低空旅游产业园、通航旅游小镇与飞行营地。

2017年5月，国家旅游局印发《全域旅游示范区创建工作导则》旅发〔2017〕79号，提出要发展 “旅游+ 城镇化”，建设美丽乡村、旅游小镇、风情县城、文化街区、宜游名城等。

其后，国家旅游局局长李金早在2017年“中国旅游日”活动上的讲话指出：未来，旅游投资政策红利将持续释放、旅游投资空间与领域不断扩张。我们要大力推动“旅游+”项目落地生根，建成一批旅游风情小镇和特色景观名镇、国家现代农业庄园、工业旅游基地、通航旅游试点项目、自驾车房车营地、全国研学旅游示范基地、旅游科技基地、中医药健康旅游示范区、医疗健康旅游示范区、体育旅游示范基地、地学旅游示范区等。

（二）各地纷纷出台创建指导性政策

2005年云南省首次发布使用“旅游小镇”概念的政府性文件——《关于加快旅游小镇开发建设的指导意见》。随后，在2010—2013年，海南、北京、贵州、南昌等地，均提出并鼓励旅游小镇的发展。其中，除北京成立了100亿元的小城镇发展基金外，其他各地鲜见有更多的落地方面的政策指导。2016年特色小镇的概念提出后，国家重视特色小镇的建设，出台一系列政策，在这股浪潮下，部分省市针对旅游小镇制定了创建方面的指导意见，逐步规范旅游小镇的建设。

三、旅游小镇创建规定

目前，国家层面对于旅游小镇没有出台专门的政策文件，各地在创建过程中更多的参照特色小镇申报创建的要求来执行。其中，浙江省《关于旅游风情小镇创建工作的指导意见》、安徽省《关于开展安徽旅游小镇创建工作的指导意见》、江苏省《旅游风情小镇创建实施方案》三个文件中明确的提出了旅游小镇或旅游风情小镇创建目标、创建要求和创建程序，详见下图。

总结三地的政策文件，可以发现各地对于旅游小镇的创建程序与特色小镇基本一致，行政区划方面大多强调非镇非区。其中安徽省规定旅游小镇应具有明确的空间边界和连续的地域范围，核心建设面积不低于1 平方千米。