对风景名胜区条例修订的思考

一、 对风景名胜区定义的分析

《风景名胜区管理条例》对风景名胜区的定义，不是自然和文化遗产、不是文物、不是生态环境，而是“可进行游览或者进行科学、文化活动的区域”。这一定义，就把风景名胜区与“自然和文化遗产保护区”、“文物保护单位”、“自然保护区”、“生态保护区”区别开了。

我们认为，“风景名胜资源”是国家所有的重要的不可再生的自然与文化资源，国家应该对风景名胜资源通过法律法规，加大管理力度。并且，必须按照国家关于不可再生资源的开发与保护的相关法律、法规，纳入国家资源管理系统。 风景名胜资源，是以人们的观赏愉悦及旅游活动为前提的资源，不是按科学、文化、历史、生态等评价为价值基础，因其科学价值、生态价值、文物价值、文化价值、历史价值等而列入的资源。为了科学价值，有自然保护区；为了生态环境，有生态保护区；为了独特的自然或文化属性，有自然遗产和文化遗产，中国应该有国家级自然遗产和文化遗产；为了文化，有文物保护，非物资文化保护。风景名胜资源，可能包含了科学、文化、历史、生态等方面价值极高的资源，这些资源，应该纳入相关的保护法律及资源保护体系之中，其保护的意义，不是为了观赏，而是更广泛的长期价值。单纯风景名胜资源保护的意义，就是为了永久利用资源，开展观赏与旅游。

1、 资源保护与开发，具有同样重要的意义，应辩证看待两者的关系，按可持续发展的原则，走永继利用的道路。

2、 “风景名胜区”不是“风景名胜保护区”

同样是资源，对于自然资源、生态资源、科学资源、文化资源、文物资源，我们特别强调保护；但对于风景名胜资源，我们必须同样重视开发与保护。因为，为了资源的观赏价值和旅游价值，而建立风景名胜保护区，不符合逻辑。因此，风景名胜区的社会功能，必然是对社会民众的观赏和旅游开放。如果不是为了观赏和旅游开放，风景名胜保护起来有什么意义呢？因此，我们只能建立“风景名胜区”，而不是“风景名胜保护区”。

建立风景名胜区，就是为了在保护资源的基础上，进行旅游开发，以可持续发展和永续利用的原则为前提，遵循市场规律，最大限度的实现旅游产业的功能，满足人民群众的旅游需求，带动当地经济的可持续发展。

风景名胜区中的自然遗产、文化遗产、文物、生态，应该由相应的保护法律法规去规范。独立的风景名胜资源，则由本条例进行规范，建议单独出台《风景名胜资源保护条例》。

二、 风景名胜区不是非盈利组织，是中国旅游产业中的市场主体　

1、 风景名胜区是自然景观与文化景观最好的旅游景区

《条例》修订稿最大的问题，就是不承认“风景名胜区”已经成为中国旅游产业中最重要的市场化主体身份，非要将其纳入非盈利组织范畴。不承认风景名胜区是中国旅游产业中最重要的市场主体，是一种掩耳盗铃的行为。

2、 风景名胜资源的定义，就决定了其市场属性

风景名胜区拥有风景名胜资源，不等于风景名胜区已经具备市场化产品的功能，必须面向市场进行开发建设和经营运作。

3、 把风景名胜资源转化为风景名胜区旅游产品，必须进行开发建设基础设施与建设工程：1、自然资源、文化景观保护设施与保护工程、为了进入、保护、建设、游览而必须具备的基本条件（包括交通、水电气通讯等）3、保证游客旅游所必需的配套设施，包括住宿、餐饮等；4、在风景名胜区内开发的，适应于游客市场需要的其它游乐、娱乐等等旅游项目。

4、 门票经营是风景名胜区经营的第一任务

风景名胜区最主要的收入是门票，如果需要投资才能形成保护的基础和旅游开发，门票收入全部作为资源保护及资源使用费用，纳入国家财政，不合情理，也不合逻辑的。

门票收入的形成，不仅取决于基础设施和产品开发，而且取决于营销宣传。最著名的国家级风景名胜区对广告、宣传、促销活动投入是非常巨大的，比如九寨沟、张家界等，每年上亿的营销投入，才形成了数亿元的旅游收入。而条例中根本不考虑这种经营投入与经营成本。最大的问题是，条例把门票当成简单的座地收钱，不承认门票需要进行经营，这种认识是错误的。

5、 风景名胜区，是旅游区，应该在保护的基础上进行市场开发

风景名胜资源应该专门制定相关法规实施开发与保护，有关风景名胜资源的政府监督与行政管理，应该由相应的国家机构分级实施。作为旅游区，应该实行市场化经营，由各类企业主体，按国民待遇，通过公开的招牌挂，进行拍卖，保护并促进经营开发权的流转。

6、 风景名胜区管理局是行政机构

三、 风景名胜区管理体制，已经到了不能不转变的时候了

现行的管理体制最大的矛盾，是国务院主管部门把风景名胜区作为行政事业单位进行管理，而地方政府及风景名胜区管理局把它作为旅游资源开发的经营性企业看待。矛盾来自于内部，而不是外部。因此，必须解决风景名胜区管理的内部结构与机制，才能化解当前存在的问题，并做好风景名胜资源的保护与利用。

风景名胜区管理中存在的问题：风景名胜资源的保护、资本属性、资本流通、开发、依法监督、执法、管理体制等问题。这些问题造成了对风景名胜资源利用的巨大障碍；造成了对风景名胜资源开发的破坏性，不利于资源保护；

把行政管理职能与经营职能相互混合，违背了政府职能转换的基本方向。希望用不以营利为目的方式，开展风景名胜区的资源利用，是不切实际的；

资源保护及开发的行政管理、行政监督与风景名胜区市场化经营开发必需分离。如果管理者同时又是经营者，其小集团及地方利益，必然趋势管理的松懈与经营的强化，导致利用资源方式的破坏性；

如果完全切断了经营职能，门票因为非经营化，必然造成风景名胜区整体经营缺位，导致投资人的困境；

如果收支两条线，必然造成景区基础设施开发、景区品牌营销、景区保护等投资缺乏，造成保护基础的丧失。

四、 新体制设计

1、 风景名胜资源的定义：具有观赏、文化或者科学价值的自然景观或人文景观。

2、 风景名胜区的定义：拥有风景名胜资源，应该纳入整体开发和保护需要的区域范围，是风景名胜资源的权属范围，也风景名胜资源的保护范围。风景名胜区不是行政区划。

3、 定位：风景名胜区行政管理，是指对风景名胜区内风景名胜资源的行政管理和国有资产管理，不是风景名胜区的开发与经营运作。因此，风景名胜区管理体制，必须进行转制改革

4、 行政管理与市场经营职能的分离

管委会的职责：年度初审及年审报送、规划编制、投资立项审核、规划执行监督、保护监督、特许经营权的授权、转让、拍卖等流转管理、对经营者的依法监督

5、 资源管理

1）资源与建设投资分离：资源为国有，资源的使用权，为一种独立的权益，应该通过招牌挂的方式进行拍卖，允许并鼓励风景名胜资源使用权进行流转；风景名胜资源使用权与土地使用权一样，为无形资产，按国家关于土地使用权的财务会计规定，进行资产管理。风景名胜区内的土地，按照规划，对建设必需使用的土地，允许办理土地出让手续；风景名胜区内的建设项目，按国家投资管理有关政策执行，必须符合规划要求，并按要求进行前置审批。

2）资源保护：按谁收益谁保护的原则，由获得风景名胜资源使用权的主体承担，风景名胜区管委会负责直接监督，国家风景名胜区管理机构统一管理。

3）资源开发：由获得风景名胜资源使用权的主体承担。

6、 规划管理：规划编制、规划审批、规划执行、投资建设管理、审批范围、审批程序、监督与执法、国家主管部门的监督与执法、地方主管部门的监督与执法、风景名胜区管理委员会的监督与执法。

五、 经营权与市场化

1、 风景名胜区风景名胜资源的所有权，归国家所有；风景名胜区的整体开发经营权，由地方人民政府，通过公开方式进行拍卖；拍卖所得收入，在国家与地方财政之间进行分配；国家财政收入部分，作为风景名胜保护基金，全部用于全国风景名胜资源的保护；地方财政收入中至少保证25%，用于当地风景名胜资源的保护；

2、 拍卖的程序、拍卖结果，需经国家风景名胜区主管部门审批，并由国家风景名胜区主管部门发给经营权证；

3、 风景名胜区的整体开发经营主体，必须承担风景名胜区的保护职责，保护费用，由该整体开发经营主体承担。

4、 在以下情况发生时，地方人民政府可报请发证部门收回经营权：违反规划进行建设、人为造成重大环境破坏、保护不力、出现重大安全隐患；

5、 国家鼓励整体开发经营权的流动；经营权的转让过户，必须通过国家风景名胜区主管部门批准；